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Servizi Sociali

Sommario

Inquadramento | Il sistema integrato dei servizi ed interventi sociali | I livelli essenziali delle prestazioni di servizio sociale | Accesso alle prestazioni sociali e compartecipazione ai costi | Servizi sociali e giustizia | Segue: servizi sociali e giustizia delle relazioni familiari | Le relazioni del servizio sociale | Affidamento al comune e ruolo dei Servizi sociali |

Inquadramento

La nozione di servizio sociale si ricava da più fonti, sulla base delle quali si deve operare la distinzione tra i servizi sociali dell’amministrazione della giustizia, che operano in ambito penale, e servizi sociali degli enti locali, che - pur se entrano in contatto con l’amministrazione della giustizia in ambito civile e soprattutto minorile - svolgono una funzione del tutto distinta e indipendente.

Presso il Ministero di Giustizia sono incardinati due distinti uffici di servizio sociale: quello per adulti sottoposti ad esecuzione penale, UEPE, ufficio esecuzione penale esterna, istituito dalla l. n. 354/1975 (Ordinamento Penitenziario); quello per i minorenni, USMM, ufficio di servizio sociale per i minorenni, il cui principale riferimento normativo è costituito dal d.P.R. n. 448/1988, che disciplina il procedimento penale per i minorenni.

LUSSM rispetto all’UEPE ha un più intenso rapporto di collaborazione con l’autorità giudiziaria, in quanto non interviene solo in fase esecutiva, ma anche e soprattutto nel corso del procedimento fin dalle prime fasi dello stesso.

Peraltro, con la recente innovazione di cui alla l. n. 67/2014, che ha introdotto la sospensione del processo penale per la messa alla prova anche in favore degli adulti, anche le competenze dell’ufficio esecuzione penale esterna si sono ampliate rispetto alla sola fase esecutiva della pena.

Come si è detto, questi uffici incardinati nel ministero della giustizia devono essere tenuti distinti da quelli a cui sono assegnate le funzioni proprie del sistema integrato dei servizi ed interventi sociali, che si articola in competenze statali, regionali e degli enti locali.

 

In evidenza

È necessario distinguere tra gli uffici del servizio sociale che operano a supporto dell’amministrazione della giustizia penale, che hanno una differente organizzazione per gli adulti (UEPE) e per i minorenni (USSM) e gli uffici del servizio sociale degli enti locali, che operano nel sistema integrato dei servizi ed interventi sociali in attuazione dei principi costituzionali di cui agli artt. 2, 3 e 38 Cost.

Il sistema integrato dei servizi ed interventi sociali

Le funzioni socio assistenziali si svolgono all’interno di un sistema in cui Stato, Regioni ed Enti Locali svolgono compiti differenti.

Allo Stato spetta, ai sensi dell’art. 117 lett. m) Cost. (come modificato con la legge Costituzionale n. 1/2001), la definizione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale.

La Corte Costituzionale ha chiarito (sent. n. 282/2002) che si tratta non di una competenza per materia, che è devoluta alle Regioni, ma di sistema, con l’obiettivo di assicurare un’uniformità di trattamento, sul territorio dello Stato, nella proposta di servizi e interventi finalizzati al godimento dei diritti civili e sociali delle persone, quanto al loro contenuto essenziale.

Alle Regioni spetta in via esclusiva la competenza sulla programmazione, coordinamento ed indirizzo nonché nella ripartizione dei finanziamento assegnati dallo Stato. Ogni Regione si è dotata di una legge quadro sulle politiche socio assistenziali.

Ai Comuni spetta la titolarità della funzione amministrativa concernente gli interventi e servizi svolti a livello locale.

Per "servizi sociali" si intendono, secondo una prima definizione normativa, tutte le attività relative alla predisposizione ed erogazione di servizi o di prestazioni economiche destinate a rimuovere e superare le situazioni di bisogno e di difficoltà che la persona umana incontra nel corso della sua vita, escluse soltanto quelle assicurate dal sistema previdenziale e da quello sanitario, nonché quelle assicurate in sede di amministrazione della giustizia (art. 128 d.lgs. n. 112/1998 «conferimento di compiti e funzioni amministrative dallo Stato alle regioni ed agli Enti Locali in attuazione della l.dn. 59/1997»).

Con la legge quadro 328/2000 si è affermato per la prima volta il diritto di ogni persona all’assistenza, intesa come un sistema integrato di interventi e servizi sociali, che «promuove interventi per garantire la qualità della vita, pari opportunità, non discriminazione e diritti di cittadinanza, previene, elimina o riduce le condizioni di disabilità, di bisogno e di disagio individuale e familiare, derivanti da inadeguatezza di reddito, difficoltà sociali e condizioni di non autonomia, in coerenza con gli artt. 2, 3 e 38 Cost.»(art 1 l. n. 328/2000).

Si può agevolmente notare la differenza tra le due definizioni e la differente impostazione ricavabile dal richiamo al bisogno, operata nella definizione proposta dall’art. 128 del d.lgs. n. 112/1998 rispetto all’evoluzione che ha portato, con la legge quadro sui servizi socioassistenziali, a centrare il fuoco degli interventi e delle politiche non più sul piano della residualità e dell’intervento riparativo, ma su base universalistica e con finalità di attuazione dell’art. 3 comma 2 Cost., quindi sul piano dei diritti.

Con la legge n. 328/2000 si è definitivamente abbandonato il concetto di assistenza e beneficenza e si è data dignità di diritto di rango costituzionale alle prestazioni di servizio sociale.

 

In evidenza

La legge n. 328/2000, denominata «Legge Quadro per la realizzazione del sistema integrato dei servizi ed interventi sociali» costituisce il principale rifermento normativo della materia

I livelli essenziali delle prestazioni di servizio sociale

La definizione dei cosiddetti LIVEAS (livelli essenziali dell’assistenza sociale) o LEPS (livelli essenziali delle prestazioni sociali) deve essere intesa come la definizione del contenuto essenziale dei prestazioni e servizi, e perciò indefettibile, senza il quale non è possibile che si realizzi il soddisfacimento dei diritti costituzionalmente garantiti dagli artt. 2, 3 e 38 Cost..

La Corte Costituzionale ha affermato che la competenza dello Stato ex art. 117, lett. m) Cost.: «si riferisce alla determinazione degli standard strutturali e qualitativi di prestazioni che, concernendo il soddisfacimento di diritti civili e sociali, devono essere garantiti, con carattere di generalità, a tutti gli aventi diritto».

Un esempio di definizione di un livello essenziale di prestazione sociale, nell'ambito del diritto all'educazione ed allo sviluppo del minore, potrebbe essere il seguente: il legislatore statale potrebbe prevedere che i minori figli di genitori entrambi occupati, o appartenenti a nuclei monogenitoriali, abbiano diritto ad accedere ad una serie di servizi; asili nido, baby sitter qualificati o educatori che li sostengano nei compiti scolastici; potrebbe prevedere gli standard di qualità di queste prestazioni e i criteri di partecipazione ai costi da parte degli utenti.

È chiaro che la definizione dei livelli essenziali delle prestazioni di servizio sociale determinerebbe un catalogo di diritti esigibili, cioè costituirebbe il titolo in forza del quale la persona potrebbe esercitare la pretesa, nei confronti della Pubblica Amministrazione, di ricevere determinate prestazioni e servizi, ottenendo in caso di inadempimento o ritardato o inesatto adempimento, la condanna al facere da parte dell’autorità giudiziaria ed anche il risarcimento del danno.

Ad oltre 10 anni dalla riforma costituzionale, però, la definizione dei livelli essenziali dei servizi sociali da parte dello Stato è rimasta lettera morta.

Nel 2002 fu istituito un tavolo tecnico in seno alla conferenza unificata (Stato, Regioni ed Enti locali) allo scopo di elaborare proposte di definizione.

Il 24 luglio 2003 la conferenza Regioni licenziò un documento in cui le regioni assumevano l’impegno di elaborare una proposta di definizione dei LIVEAS che comprendesse anche la qualità delle prestazioni, ma chiedevano contestualmente al governo:

- di adeguare l'impegno finanziario dello Stato in ordine ai livelli essenziali di assistenza sociale a quello degli altri Stati europei;

- la previsione di un allineamento dei finanziamenti in percentuale con il PIL e, annualmente, con il tasso di inflazione.

La legge finanziaria del 2003 all’art. 46 previde che lo Stato avrebbe adempiuto all’obbligo di definire i LIVEAS di concerto con le Regioni e gli enti locali.

Da allora non è stato compiuto alcun passo avanti.

I LIVEAS devono essere tenuti distinti dai LEA, i livelli essenziali dell'assistenza sanitaria, che sono stati invece individuati dal decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 29 novembre 2001 e di cui l'art. 54 l. n. 289/2002 (legge finanziaria 2003) ribadisce la piena effettività.

Il tema assume grande rilevanza in relazione alle prestazioni sociosanitarie in favore dei disabili gravi e degli anziani non autosufficienti, che devono essere garantite senza limiti di durata.

In particolare le strutture del servizio sanitario nazionale non possono negare o ritardare l'accesso ai servizi di loro competenza (RSA, comunità alloggio, centri diurni); ma i comuni, da parte loro, devono fornire le prestazioni socioassistenziali integrative degli interventi sanitari.

In relazione alla delicata questione della differenza tra i livelli essenziali di prestazioni sociosanitarie e socioassistenziali il principale riferimento normativo è il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 14 febbraio 2001 «atto di indirizzo in materia di prestazioni sociosanitarie», che definisce i concetti di prestazione sanitaria a rilevanza sociale e di prestazione sociale a rilevanza sanitaria (art. 3 comma 1 e 2) e presenta una tabella di prestazioni sociosanitarie con l'indicazione della ripartizione dei costi tra servizio sanitario nazionale e comuni).

Accesso alle prestazioni sociali e compartecipazione ai costi

Altra questione in tema di livelli essenziali delle prestazioni è quella della compartecipazione ai costi delle prestazioni stesse.

L'art. 3, comma 2-ter, d.lgs. 31 marzo 1998, n. 109 stabilisce che in relazione a questo aspetto, nelle prestazioni a domicilio e residenziali per portatori di handicap grave ed anziani non autosufficienti, si debba tenere conto del solo reddito dell'assistito.

Sulla base di tale norma la giurisprudenza ha affermato che il criterio della valutazione della posizione economica del solo assistito: «costituisce uno dei livelli essenziali delle prestazioni da garantire in modo uniforme nell’intero territorio nazionale» a cui «sia il legislatore regionale sia i regolamenti comunali devono attenersi» (Cons. Stato, sent., 15 febbraio 2011n. 1607; Cons. Stato, sent., 16 settembre 2011, n. 5185; Cons. Stato, sent., 10 luglio 2012, nn. 4071, 4077, 4085).

La Corte Costituzionale, con la sentenza 296 del 2012, invece, ha affermato il contrario, dichiarando non fondata la questione di incostituzionalità di una norma di legge regionale Toscana che regola la compartecipazione alle spese tenendo conto anche del reddito dei coniugi e dei parenti in linea retta dell'assistito.

La Corte ha stabilito che «deve escludersi che la norma di cui all’art. 3, comma 2-ter, d.lgs. n. 109/1998, costituisca un livello essenziale delle prestazioni concernenti diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale, idoneo a vincolare le Regioni ai sensi dell’art. 117, comma 2, lett. m), Cost. nella materia di competenza legislativa residuale relativa ai servizi sociali».

In tema di esigibilità delle prestazioni e compartecipazione ai costi sono recentemente intervenuti atti di riforma (d.P.C.M. n. 159/2013 e d.m. 7 novembre 2014) che hanno portato all’introduzione dal primo gennaio 2015 alla definizione di nuovi criteri per la determinazione dell’ISEE attraverso al DSU, dichiarazione sostitutiva unica.

Servizi sociali e giustizia

Al fine di inquadrare efficacemente il tema, e prima di addentrarci nell’analisi dei numerosi problemi pratici che quotidianamente si affrontano nelle aule giudiziarie in relazione al rapporto tra giudice e servizi, in ambito minorile e familiare, pare opportuno presentare una ricostruzione sistematica del rapporto tra servizio sociali e funzione giurisdizionale.

Alla giurisdizione compete la funzione della tutela dei diritti, sotto l’egida del principio di legalità, mentre il sistema di welfare è una funzione amministrativa che svolge un’attività di protezione e garanzie dei diritti fondamentali, sotto l’egida del principio di beneficità e del consenso informato.

 

Il sistema di protezione ed il sistema di tutela

Giurisdizione

Amministrazione

Tutela giurisdizionale dei diritti attraverso il giusto processo

Protezione sociale a garanzia del godimento dei diritti fondamentali della personalità

Coercizione

Consenso informato

Principio di stretta legalità

Principio di beneficità

Definizione dei limiti del potere di intervento nella sfera giuridica della persona

Definizione del nucleo minimo indefettibile delle prestazioni da rendere alla persona

 

Il sistema di protezione afferisce alla funzione amministrativa e le sue attività si svolgono sotto l’egida del principio di beneficità; il sistema di tutela afferisce invece alla funzione giurisdizionale ed è regolato dal principio di legalità.

Beneficità e legalità sono principi del tutto differenti, in quanto se il primo indica che non vi è limite al beneficio che può ricevere il destinatario delle prestazioni di protezione, il secondo svolge, invece, una funzione di limitazione del potere dell’autorità di intervenire nelle relazioni e nella limitazione della sfera di autodeterminazione della persona.

La riflessione sulla difesa dei diritti è legata sia alla chiara distinzione tra i due sistemi ed alle profonde differenze che essi presentano; sia ai momenti di interazione, e spesso ancora di confusione, tra i sistemi stessi, che si ha quando il giudice delle relazioni familiari e dei minori chiede ai servizi informazioni, valutazioni o interventi.

Segue: servizi sociali e giustizia delle relazioni familiari

I giudici del tribunale per i minorenni, nella competenza civile, e quelli del tribunale ordinario, in sede di affidamento di figli minori (senza che venga in rilevo l’eventuale vincolo coniugale dei genitori), si rivolgono ai servizi per:

- chiedere informazioni;

- richiedere pareri e valutazioni;

- disporre sollecitare interventi.

Per comprendere come inquadrare le interazioni tra l’autorità giudiziaria ed i servizi occorre risalire alle fonti che ne disciplinano i rapporti:

- l’art. 23 lett. c) del d.P.R. n. 616/1977;

- la legge n. 328/2000;

- la legge n. 149/2001.

La prima è la norma che ricomprende nelle funzioni amministrative socio-assistenziali gli interventi in favore di minorenni soggetti a provvedimenti delle autorità giudiziarie minorili nell'ambito della competenza civile.

La seconda fonte è la legge quadro sul sistema integrato dei servizi che stabilisce l’accesso prioritario al sistema da parte delle persone soggette a provvedimenti dell’autorità giudiziaria che rendano necessari interventi assistenziali (art 2).

La terza disciplina il rapporto servizi ed Autorità giudiziaria (tribunale per i minorenni e giudice tutelare) nell’affidamento eterofamiliare, nei procedimenti di adottabilità e nell’adozione.

Dall’insieme di queste fonti è desumibile sia il potere del giudice di chiedere all’amministrazione delle informazioni, che del resto rientra, da un punto di vista sistematico, nel potere generale stabilito all’art. 213 c.p.c.; sia l'obbligo del servizio di assicurare determinate attività in sede di amministrazione della giustizia, implementando interventi resi necessari dai provvedimenti disposti dall’autorità giudiziaria.

Non è invece ricavabile, da tali fonti, che competa al servizio di formulare pareri o valutazioni su quanto è oggetto del procedimento, pur trattandosi, soprattutto nei procedimenti avanti al Tribunale dei minorenni, di una prassi frequentissima.

Si tratta di una prassi che pone notevoli problemi in relazione al diritto alla difesa, poiché se nello svolgimento della consulenza tecnica vi è un contraddittorio nella formazione della prova, rispetto all’attività valutativa dei servizi lo spazio della difesa si riduce ad un contraddittorio sulla prova.

Inoltre operatori e responsabili dei servizi lamentano spesso una situazione di difficoltà che deriva dall’essere gravati di compiti di supporto all’amministrazione della giustizia che sono loro estranei, con un notevole impegno di risorse inevitabilmente sottratte ai compiti istituzionali.

In tema di insufficienza delle valutazioni dei servizi sociali quali organi amministrativi riguardo alle decisioni sull’adottabilità, si veda la recentissima Cass. n. 6138/2015 che richiama a sua volta la giurisprudenza Corte EDU 21 gennaio 2014, Zhou c. Italia, (ric. 33773/11) sulla necessità che decisioni volte ad incidere su diritti umani quali quelli presidiati dall’art. 8 CEDU (rispetto della vita privata e familiare) debbano essere assunte sulla base di accertamenti da parte di un consulente tecnico esperto.

Un ruolo valutativo è invece pacificamente assegnato al servizio sociale del ministero di giustizia nel procedimento penale a carico di imputato minorenni. Nel d.P.R. n. 448 del 1988 il servizio sociale è soggetto chiamato a svolgere valutazioni della personalità del minore.

Vi è da dire che si tratta di una competenza oggetto di forti perplessità da parte della dottrinae comunque estranea al servizio locale in quanto demandata al servizio sociale ministeriale, che nasce con una essenziale funzione di supporto all’autorità giudiziaria minorile in ambito penale

Le relazioni del servizio sociale

Le relazioni del servizio sociale che entrano nei fascicoli processuali dei procedimenti minorili e di famiglia pongono alcune questioni che possono essere esaminate a partire dalla distinzione tra:

a) scritti che contengono informazioni su attività svolte dal servizio stesso, prima e a prescindere dal processo,

b) scritti in cui si ovvero riferisce su attività conseguenti ad incarico dell’autorità giudiziaria.

All’interno della prima ipotesi è opportuno distinguere ulteriormente tra:

a1) scritti e comunicazioni dirette all’autorità giudiziaria che ha il potere di promuovere un procedimento

a2) scritti e comunicazioni dirette al giudice del procedimento pendente.

Nel primo caso il riferimento è alle norme che regolano l’obbligo e la facoltà di segnalazione, mentre nel secondo è all’art. 213 c.p.c..

Per quanto riguarda la segnalazione, l’unica ipotesi in cui questa è obbligatoria, in ambito civile, è quella di cui all’art. 9 della legge n. 149/2001 sullo stato di abbandono.

Il destinatario è la Procura della Repubblica presso il tribunale per i minorenni e il contenuto dovrebbe ovviamente essere limitato a quanto è necessario perché il PM possa valutare la sussistenza dei presupposti per il ricorso.

La seconda ipotesi (a2) che abbiamo formulato nell’ambito delle relazioni su attività svolte dal servizio fuori dal processo ed a prescindere dall’autorità giudiziaria è quella della relazione che entra in un processo in corso.

Qui, certamente, la produzione potrà avvenire solo su attivazione di una delle parti o su richiesta del giudice ai sensi dell’ art. 213 c.p.c.: «Fuori dei casi previsti negli articoli 210 e 211, il giudice può richiedere d’ufficio alla pubblica amministrazione le informazioni scritte relative ad atti e documenti dell'amministrazione stessa, che è necessario acquisire al processo».

Se questa è la norma generale che regola l’ingresso della relazione dei servizi nel processo civile, camerale o contenzioso non fa differenza, possiamo trarre dalla norma stessa alcuni elementi di indicazione sull’utilizzo di queste informazioni.

1. Il primo presupposto è quello della necessità, che giustifica la previsione del potere officioso.

L’acquisizione delle informazioni deve essere necessaria al processo e non deve e non può, meglio, essere un escamotage per sopperire all’inerzia delle parti rispetto all’onere di versare in atti documenti che provino le loro allegazioni.

2. Deve essere necessaria e deve contenere informazioni, questo il secondo elemento importante da considerare: informazioni su atti e documenti della p.a., cioè sull’attività svolta.

Non giudizi e valutazioni “sul caso”, quindi, ma una mera informazione sull’attività che è stata svolta dal servizio per quanto è non solo rilevante, ma più precisamente necessario al giudizio.

La seconda delle due ipotesi formulate, sub b), è quella più frequente: si tratta delle relazioni nelle quali si riferisce su attività svolte a seguito di incarichi dell’attività giudiziaria.

In questi casi la relazione è il prodotto finale di un interazione tra giudice e servizi che deve essere analizzato alla luce di quanto esposto nel paragrafo su servizi sociali e giustizia delle relazioni familiari.

Il sistema non prevede né che l’autorità giudiziaria possa disporre interventi di protezione, che presuppongono il consenso informato dell’avente diritto e fuoriescono dalla tutela giurisdizionale dei diritti; né che il servizio possa essere incaricato di svolgere accertamenti tecnici necessari al processo.

In quest’ultimo caso, come si è detto, le relazioni possono essere contestate sul piano della legittimità per violazione del contraddittorio e della difesa nella formazione della prova.

In relazione al potere di chiedere informazioni deve essere tenuta presente la norma speciale dettata per i procedimenti di adottabilità, art. 9 l. n. 184/1983 che prevede il potere del giudice di demandare al servizio un’indagine.

Questa norma si può considerare una specificazione ed amplificazione del potere di chiedere informazioni, a cui si aggiunge nei procedimenti di adottabilità il potere del giudice di dare impulso ad un’attività di indagine; quest’ultima dovrebbe essere però orientata alla raccolta di informazioni e non di giudizi.

Affidamento al comune e ruolo dei Servizi sociali

L’affidamento al servizio sociale è previsto nel nostro ordinamento unicamente dall’art. 25 del R.D.l. n. 1404/1934 istitutivo del tribunale per i minorenni, quale rimedio amministrativo per i minori dalla condotta o dal carattere irregolare.

Successivamente, con la l. n. 888/1956, che modificava la legge istitutiva del tribunale per i minorenni, l’affidamento al servizio sociale veniva esteso ai minori che si trovano nelle situazioni di cui all’art. 333 c.c., cioè che subiscono una condotta pregiudizievole da parte di almeno un genitore.

Questa è la base giuridica dell’istituto, nato dalla prassi giurisprudenziale, dell’affidamento al servizio sociale, che ha di fatto arricchito il catalogo dei provvedimenti previsti dall’art. 337-ter c.c., nelle ipotesi in cui il giudice dell’affidamento ritenga sussistere una condotta pregiudizievole.

Le criticità di questa prassi sono legate al fatto che non sempre il provvedimento di affidamento al servizio indica in maniera dettagliata quali sono i compiti del servizio stesso e in che modo viene modellato l’esercizio della responsabilità genitoriale; di conseguenza non viene chiarito il regime giuridico a cui è soggetto il minore. Così ad esempio può non essere chiaro a chi competa l’iscrizione scolastica o le scelte relative alla salute.

Il nomen iuris affidamento al servizio socialeappare, quindi, un contenitore assai ampio di numerosi possibili assetti, che, se non sono adeguatamente delineati nei provvedimenti, ne deriva il rischio di assegnare al servizio sociale una delega in bianco, come accade ad esempio quando il servizio è incaricato di regolare i rapporti tra i figli ed uno dei genitori.

In tal modo può determinarsi uno spostamento dalla giurisdizione all’amministrazione dell’intervento dello Stato su un diritto umano fondamentale quale il diritto alla relazione tra figlio e genitore.

La giurisprudenza della Cassazione ha affrontato poche volte la questione con l’affidamento al servizio sociale e lo ha fatto con riferimento ad affidamenti che non creavano ambiguità sull’esercizi della responsabilità in quanto il minore veniva allontanato dalla famiglia (Cass. n. 784/2012 e Cass. n. 7961/2010).

Solo la più recente Cass. n. 4413/2014 si è occupata di affidamento al servizio sociale con collocamento presso uno dei genitori, affermando che tale provvedimento «non si pone in antagonismo con il ruolo genitoriale, ma è inteso a supportarlo e reintegrarlo attraverso il percorso di recupero inteso a alla riacquisizione da parte dei minori di un equilibrio psicologico ed emozionale gravemente compromesso dal conflitto familiare vissuto».

Appare evidente come la pronuncia tocchi un delicatissimo aspetto attinente al confine tra tutela giurisdizionale dei diritti ed interventi terapeutici ed assistenziali o “di supporto”, che presuppongono, in base ai principi fondamentali del nostro ordinamento, il consenso libero ed informato dell’interessato e non dovrebbero potersi fondare su un provvedimento del giudice.

 

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