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Cittadinanza

03 Aprile 2019 | ,

Sommario

Inquadramento | L’acquisto della cittadinanza per nascita: a) filiazione | (Segue): b) nascita nel territorio | L’acquisto della cittadinanza per scelta | L’acquisto della cittadinanza per matrimonio | L’acquisto della cittadinanza per naturalizzazione | L’acquisto della cittadinanza sulla base di leggi speciali | Communicatio iuris e perdita della cittadinanza | Nuovi casi di perdita della cittadinanza |

Inquadramento

 

La disciplina attuale della cittadinanza è contenuta nella l. 5 febbraio 1992, n. 91, che ha sostituito la precedente l. 13 giugno 1912, n. 555. La novella legislativa del 1992 ha sostanzialmente ripreso i capisaldi della legge del 1912, pur introducendo alcune novità, di cui si darà conto nel prosieguo della trattazione. È per questo motivo, unito alle variate condizioni sociali, ai sempre nuovi e spesso difficilmente decodificabili fenomeni migratori, alla differente sensibilità legata al mutare dei tempi, che da più parti si invoca una revisione complessiva del testo di legge qui in esame.

I capisaldi delle disposizioni in materia di cittadinanza risiedono nella centralità dello ius sanguinis (ossia nella trasmissibilità della cittadinanza italiana per nascita), nella dichiarata ammissibilità di una pluralità di cittadinanze, nel tentativo di circoscrivere il fenomeno degli apolidi, e nella valorizzazione della volontà del soggetto.

L’acquisto della cittadinanza su richiesta e in presenza di determinati requisiti è un procedimento amministrativo, come tale disciplinato – almeno per quanto riguarda i principi generali – dalla l. n. 241/1990 (è stato definito «atto concessorio di alta amministrazione», TAR Lazio, Roma, sez. II-quater, 12 maggio 2015, n. 6852); da ciò deriva che competente a giudicare sia il giudice amministrativo, nonostante vi siano pronunce (si veda TAR Genova, 29 novembre 2012), per le quali l’acquisto della cittadinanza, in quanto diritto soggettivo, è azionabile davanti al giudice ordinario. 

L’acquisto della cittadinanza per nascita: a) filiazione

La l. n. 91/1992, all’art. 1, prevede i casi di acquisto di cittadinanza «per nascita». Il primo di essi, che traduce in pratica il cosiddetto ius sanguinis (letteralmente “diritto del sangue”), è lo status di figlio – a nulla rileva se legittimo o illegittimo, e tanto più dopo la riforma della filiazione per cui non v’è più differenza tra gli uni e gli altri – di padre o di madre che già siano cittadini italiani.

L’attuale testo ha recepito le indicazioni della Corte costituzionale che, con la sentenza n. 30/1983, aveva dichiarato incostituzionale l’art. 1 della l. n. 555/1912 il quale prevedeva che fosse cittadino per nascita solo il figlio di padre cittadino. Se – per la Corte – la norma nasceva in un contesto sociale per cui l’unità familiare era raggiunta con la sottoposizione della moglie al marito e dei figli ai genitori, dall’altra parte il nuovo quadro costituzionale imponeva di valutare la questione sotto un differente punto di vista. Per la Corte «non si può parlare, in senso tecnicamente proprio, di un diritto dei genitori di “trasmettere ai figli” i rispettivi status civitatis: è sempre l'ordinamento statale a prevedere le fattispecie nelle quali si realizza l’acquisto della cittadinanza jure sanguinis, acquisto che, dal punto di vista giuridico, esclude ogni trasferimento o trasmissione. Ciò non toglie che la disciplina attuale, con il prevedere l’acquisto originario soltanto della cittadinanza del padre, lede da più punti di vista la posizione giuridica della madre nei suoi rapporti con lo Stato e con la famiglia. In particolare non può contestarsi l’interesse, giuridicamente rilevante, di entrambi i genitori a che i loro figli siano cittadini e cioè membri di quella stessa comunità statale di cui essi fanno parte e che possano godere della tutela collegata a tale appartenenza. Del pari la disciplina vigente lede la posizione della madre nella famiglia, se si considera la parità nei doveri e nella responsabilità verso i figli ormai affermata negli ordinamenti giuridici del nostro tempo».

La legge qui in esame, inoltre, abrogando esplicitamente, con l’art. 26 comma 2, gli artt. 5 l. n. 123/1983 e art. 1 l. n. 180/1986, elimina la necessità della cosiddetta “opzione”, per la quale non era possibile avere più di una cittadinanza. Di conseguenza vengono anche sorpassate le preoccupazioni della Corte per le quali la dichiarazione di incostituzionalità contenuta nella citata sentenza C. cost. 30/1983 conduceva il legislatore, seppur obtorto collo, a dover risolvere quello che, relativo alla necessità di evitare fenomeni di doppia cittadinanza, era stato definito un «inconveniente pur serio».

L’art. 2 l. n. 91/1992 chiarisce che il riconoscimento effettuato dai genitori nei confronti del figlio o, in alternativa, la dichiarazione giudiziale di paternità o maternità, ne determina la cittadinanza secondo le norme della legge in questione. Qualora il riconoscimento o la dichiarazione avvengano nei confronti di un figlio che è già maggiorenne, quest’ultimo conserva il proprio stato di cittadinanza, ma ha tempo un anno per dichiarare di eleggere la cittadinanza determinata dal rapporto di filiazione.

Al rapporto di filiazione per così dire “naturale” è equiparato, alla luce anche di quanto previsto dalla l. n. 184/1983, il rapporto di filiazione “adottivo”, di talché il figlio adottivo di cittadini italiani acquista a sua volta la condizione di cittadino italiano, a seguito della trascrizione nei registri dello stato civile della sentenza di adozione pronunciata dallo Stato straniero e riconosciuta in Italia dal competente Tribunale per i Minorenni. Qualora l’adozione sia revocata per fatto dell’adottato, quest’ultimo perde la cittadinanza italiana, sempreché sia in possesso di altra cittadinanza o sia nelle condizioni di riacquistarla (anche questa disposizione va letta nel senso del favor per la riduzione dello stato di apolidia).

(Segue): b) nascita nel territorio

La seconda ipotesi disciplinata dall’art. 1 l. n. 91/1992 per l’acquisto della cittadinanza per nascita è prevista nei confronti di coloro che, nati nel territorio della Repubblica italiana (cd. criterio dello ius soli, letteralmente “diritto del territorio, del suolo”), siano figli di genitori entrambi ignoti o entrambi apolidi, e nei confronti dei figli che non seguono la cittadinanza dei genitori secondo la legge dello Stato al quale questi appartengono.

L’evidenteratio di queste disposizioni è quella di circoscrivere il più possibile il fenomeno degli apolidi, ossia delle persone senza cittadinanza. Lo stato di apolide può essere dichiarato dal giudice oppure in via amministrativa, dal Ministero dell’Interno, a seguito di istanza dell’interessato il quale ha l’onere di allegare «ogni documento idoneo a dimostrare lo stato di apolide» (art. 17 comma 1 lett. c) d.P.R. n. 572/1993). Tuttavia, la giurisprudenza ha attenuato l’onere della prova che grava in capo al richiedente, dal momento che quest’ultimo«oltre a godere della titolarità dei diritti della persona la cui attribuzione è svincolata dal possesso della cittadinanza, beneficia, in base ad una interpretazione costituzionalmente orientata della normativa vigente, di un trattamento giuridico analogo a quello riconosciuto ai cittadini stranieri titolari di una misura di protezione internazionale; ne consegue che eventuali lacune o necessità di integrazioni istruttorie per la suddetta dimostrazione possono essere colmate mediante l’esercizio di poteri-doveri officiosi da parte del giudice, che può richiedere informazioni o documentazione alle Autorità pubbliche competenti dello Stato italiano, di quello di origine o di quello verso il quale possa ravvisarsi un collegamento significativo con il richiedente medesimo» (Cass. civ., sez. 6-1, 3 marzo 2015, n. 4262).

Naturalmente, come è desumibile dalla pronuncia citata, l’accertamento dello stato di apolidia presuppone un accertamento dello stato di cittadinanza dell’istante in base alle normative sulla cittadinanza di quello Stato o di quegli Stati con cui il richiedente trattenga, o abbia trattenuto, rapporti significativi (così anche Cass. civ., sez. I, 21 giugno 2013, n. 15679, per la quale la parte in causa non era “apolide” in quanto, pur non essendo iscritto nei registri di cittadinanza nella Repubblica di Moldavia, era da ritenersi comunque cittadino moldavo per “naturalizzazione”, status acquisito secondo le leggi di quel Paese, nonostante vivesse in Italia ormai da molti anni).

È inoltre attribuita cittadinanza italiana (per nascita) al figlio di ignoti trovato nel territorio della Repubblica, sempre che non venga provato il possesso di altra cittadinanza (art. 1 comma 2 l. n. 91/1992).

L’acquisto della cittadinanza per scelta

L’art. 4 della l. n. 91/1992 prevede due ipotesi di acquisto della cittadinanza “per scelta” o “per opzione”. In questi casi, sussistendo i requisiti (che verranno di seguito evidenziati), sorge automaticamente il diritto del soggetto agente a vedersi attribuire la cittadinanza italiana. In tali ipotesi il procedimento di acquisizione è vincolato, e non residuano margini di discrezionalità in capo all’amministrazione procedente.

Il primo caso riguarda lo straniero o l’apolide che abbia avuto un genitore, o un ascendente in linea retta di secondo grado (nonni), cittadino italiano. In tal caso, il soggetto acquista la cittadinanza:

  • se presta effettivo servizio militare per lo Stato italiano, ma solo nel caso in cui abbia dichiarato preventivamente di voler acquisire la cittadinanza italiana (art. 4 comma 1 lett. a) l. n. 91/1992; per l’art. 1 comma 2 lett. b) d.P.R. n. 572/1993 «si considera che abbia prestato effettivamente servizio militare chi abbia compiuto la ferma di leva nelle Forze armate italiane o la prestazione di un servizio equiparato a quello militare». Non è sufficiente la mera iscrizione nelle liste di leva.
  • se assume pubblico impiego alle dipendenze dello Stato, anche all’estero e dichiara di voler acquistare la cittadinanza italiana (art. 4 comma 1 lett. b) l. n. 91/1992). Sempre l’art. 1 comma 2 lett. c) d.P.R. n. 572/1993 ritiene che si debba considerare aver prestato alle dipendenze dello Stato colui che «sia stato parte di un rapporto di lavoro dipendente con retribuzione a carico del bilancio dello Stato».
  • se, al compimento della maggiore età, risiede da almeno due anni nel territorio della Repubblica e dichiara, entro un anno dal raggiungimento, di voler acquistare la cittadinanza italiana.

Il secondo caso riguarda invece l’ipotesi dello straniero che, nato in Italia, vi abbia risieduto legalmente, e senza interruzioni, fino al compimento della maggiore età, e dichiari di voler acquistare la cittadinanza italiana entro un anno da tale data.

Per considerarsi legalmente residente nel territorio, è necessario aver «soddisfatto le condizioni e gli adempimento previsti dalle norme in materia d’ingresso e di soggiorno degli stranieri in Italia e da quelle in materia d’iscrizione anagrafica».

L’acquisto della cittadinanza per matrimonio

Il successivo art. 5 l. n. 91/1992 disciplina i casi di acquisto della cittadinanza per matrimonio. Anche qui, come nel caso dell’art. 1 d.P.R. n. 572/1993 cit., il legislatore del 1992 ha recepito le indicazioni contenute in una sentenza della Corte costituzionale (che a loro volta erano già state normativizzate con la l. n. 123/1983), eliminando qualsiasi discriminazione in capo alla donna la quale, con la disciplina previgente, perdeva automaticamente la cittadinanza italiana nel caso sposasse uno straniero (a differenza di quanto accadeva per l’uomo che sposasse una donna straniera, che poteva mantenere al contrario entrambe le cittadinanze).

Ora, il coniuge straniero o apolide che abbia sposato un cittadino italiano (a nulla rilevi che sia uomo o donna), acquista la cittadinanza italiana quando, dopo il matrimonio, risieda legalmente in Italia (si veda il precedente paragrafo per circoscrivere tale previsione) da almeno 2 anni, oppure dopo 3 anni qualora risieda all’estero. I termini sono ridotti della metà in presenza di figli.

L’acquisto della cittadinanza del coniuge straniero o apolide è disposta, a seguito di proposizione di istanza dell’interessato da presentarsi alla competente autorità consolare o, nel caso di residenza in Italia, al sindaco del proprio comune, con decreto del Ministro dell’interno. La giurisprudenza ha chiarito che «il requisito per poter ottenere la cittadinanza deve consistere non solo nel dato formale della celebrazione di un matrimonio (inteso in una prospettiva di atto-rapporto) tra lo straniero ed il cittadino italiano, ma anche nella conseguente instaurazione di un vero e proprio rapporto coniugale (con le sue concrete connotazioni tipiche: fedeltà, assistenza, collaborazione e coabitazione) perdurante da almeno 3 anni e tale da dimostrare l’integrazione dello straniero nel tessuto sociale e civile nazionale» (TAR Veneto, sez. III, 10 aprile 2008, n. 1958)

Al momento dell’emanazione del decreto non deve sussistere una condizione di separazione tra i coniugi, né devono essere intervenuti lo scioglimento, l’annullamento o la cessazione degli effetti civili del matrimonio. Inoltre, ai sensi dell’art. 6 l. n. 91/1992, l’istante non deve avere subìto una condanna per delitti contro la personalità internazionale dello Stato, la personalità interna dello Stato o contro i diritti politici del cittadino, o comunque la condanna per qualsiasi delitto non colposo per il quale la legge preveda una pena edittale non inferiore nel massimo a tre anni. Inoltre, non devono sussistere, nel caso specifico, comprovati motivi inerenti alla sicurezza della Repubblica.

Nel caso in cui non sussistano i requisiti di cui all’art. 5 l. n. 91/1992, l’istanza verrà dichiarata inammissibile; nel caso in cui sussistano le cause ostative ex art. 6 l. cit., il rigetto assumerà la forma di un decreto motivato. In questo caso, l’istanza potrà essere riproposta, ma solamente dopo che siano trascorsi cinque anni dal rigetto. Inoltre, qualora vengano in rilievo le «ragioni inerenti alla sicurezza della Repubblica» (art. 8 comma 1 l. n. 91/1992), il decreto del Ministro dell’interno deve essere conforme a un parere espresso dal Consiglio di Stato.

Per la costante giurisprudenza, competente a giudicare nei casi di diniego della concessione di cittadinanza per mancanza di requisiti soggettivi ex art. 5 l. n. 91/1992 e per mancanza dei requisiti di cui all’art. 6 comma 1 lett. a) e b) l. cit. è il giudice ordinario. Rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo, invece, il diniego basato sull’art. 6 comma 1 lett. c) (sussistenza di motivi inerenti alla sicurezza nazionale), dal momento che «l’esercizio, da parte dell’amministrazione, del potere discrezionale di valutare l’esistenza di motivi inerenti alla sicurezza della Repubblica, che ostino a detto acquisto, affievolisce il diritto soggettivo del richiedente di acquisire la cittadinanza a interesse legittimo» (Cons. Stato, sez. V, 22 marzo 2007, n. 1355).

Non è possibile rigettare con decreto l’istanza trascorsi due anni dalla sua proposizione (art. 8 comma 2 l. n. 91/1992), e questo per evitare che l’amministrazione trascini oltre termini ragionevoli il procedimento de quo. È pur vero che il decorrere del termine non fa sorgere nel richiedente il diritto all’ottenimento automatico della cittadinanza, né può configurarsi come ipotesi di silenzio-assenso, ma semplicemente inibisce all’amministrazione la possibilità di rigettare la richiesta per i motivi di cui all’art. 6. Per l’effetto, «in caso di mancata emissione del decreto di acquisto della cittadinanza, come di rigetto della relativa istanza, ove si contesti la ricorrenza degli altri presupposti tassativamente indicati dalla legge, sussiste il diritto soggettivo, all'emanazione dello stesso, per il richiedente che può adire il giudice ordinario per far dichiarare, previa verifica dei requisiti di legge, che egli è cittadino» (Cass. civ., S.U., 27 gennaio 1995, n. 1000).

Il d.l. 4 ottobre 2018, n. 113 (conv. con l. 1° dicembre 2018, n. 132) ha abrogato l’art. 8 comma 2 l. n. 91/1992, il quale prevedeva che non era possibile rigettare con decreto l’istanza trascorsi due anni dalla sua proposizione. La previgente disciplina, pur non facendo sorgere nel richiedente il diritto all’ottenimento automatico della cittadinanza trascorso il termine di due anni né configurandosi come ipotesi di silenzio-assenso, inibiva all’amministrazione la possibilità di rigettare la richiesta per i motivi di cui all’art. 6. Per l’effetto, la giurisprudenza aveva chiarito che «in caso di mancata emissione del decreto di acquisto della cittadinanza, come di rigetto della relativa istanza, ove si contesti la ricorrenza degli altri presupposti tassativamente indicati dalla legge, sussiste il diritto soggettivo, all'emanazione dello stesso, per il richiedente che può adire il giudice ordinario per far dichiarare, previa verifica dei requisiti di legge, che egli è cittadino» (Cass. civ. S.U., 27 gennaio 1995, n. 1000). A seguito dell’entrata in vigore del d.l. 4 ottobre 2018, n. 113, questa possibilità è oggi preclusa.

L’acquisto della cittadinanza per naturalizzazione

Con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministero dell’interno e acquisito il parere del Consiglio di Stato, ai sensi dell’art. 9 l. n  91/1992, può essere concessa la cittadinanza ad alcune categorie di persone, tra le quali:

  • gli stranieri che, o perché non hanno prestato servizio militare, o perché non hanno assunto un pubblico impiego, o perché non hanno risieduto in Italia stabilmente fino alla maggiore età, o perché non hanno dichiarato nei termini previsti dall’art. 4 legge cit. la volontà di acquisire la cittadinanza italiana, siano figli o nipoti di cittadino italiano e risiedano nel territorio della Repubblica da almeno 3 anni (art. 9 comma 1 lett. a);
  • gli adottati maggiorenni i quali risiedano nel territorio della Repubblica da almeno 5 anni (art. 9 comma 1 lett. b);
  • gli stranieri che hanno prestato servizio per almeno 5 anni alle dipendenze dello Stato (art. 9 comma 1 lett. c);
  • gli stranieri che risiedono legalmente da almeno 10 anni nel territorio della Repubblica (art. 9 comma 1 lett. f).

La giurisprudenza amministrativa ha chiarito la portata dell’espressione «può essere concessa»: «la concessione della cittadinanza italiana – lungi dal costituire per il richiedente una sorta di diritto che il Paese deve necessariamente e automaticamente riconoscergli ove riscontri la sussistenza di determinati requisiti e l’assenza di fattori ostativi – rappresenta il frutto di una meticolosa ponderazione di ogni elemento utile al fine di valutare la sussistenza di un concreto interesse pubblico ad accogliere stabilmente all’interno dello Stato comunità un nuovo componente e dell'attitudine dello stesso ad assumersene anche tutti i doveri ed oneri» (TAR Roma, Lazio, sez. II-quater, 12 maggio 2015, n. 6849).

In generale, l’art. 10 l. n. 91/1992 stabilisce che il decreto di concessione della cittadinanza non ha comunque effetto nel caso in cui il beneficiario, entro sei mesi dalla notifica, non presti giuramento «di essere fedele alla Repubblica e di osservare la Costituzione e le leggi dello Stato».

Si evidenzia che il citato d.l. n. 113/2018 ha introdotto un nuovo art. 9.1, il quale prevede che, tra i presupposti per concedere la cittadinanza ai sensi degli artt. 5 e 9 l. n. 91/1992, v’è la conoscenza della lingua italiana a un livello almeno B1.

L’acquisto della cittadinanza sulla base di leggi speciali

Vi sono alcune leggi speciali che disciplinano l’acquisizione della cittadinanza.

In particolare, la l. n. 379/2000 prevedeva che entro il 20 dicembre 2010 fosse possibile ottenere il riconoscimento della cittadinanza italiana a favore delle persone nate e già residenti nei territori dell’ex impero austroungarico, oltre che dei loro discendenti. La l. n. 124/2006 disciplina invece il riconoscimento della cittadinanza a favore dei residenti in Istria, Fiume e Dalmazia, oltre che nella zona B dell’ex Territorio Libero di Trieste (riferimenti ai Trattati di pace di Parigi (Trattato del 10 febbraio 1947, reso esecutivo dal d.lgs. del Capo provvisorio dello Stato il 28 novembre 1947, n. 1430, e ratificato dalla legge 25 novembre 1952, n. 3054) e al Trattato di Osimo (Trattato del 10 novembre 1975, ratificato dall'Italia con la l. 4 marzo 1977, n. 73).

Communicatio iuris e perdita della cittadinanza

Infine, si  analizzano i casi in cui si dia luogo a perdita della cittadinanza, ricordando preliminarmente che, ai sensi dell’art. 11 della l. n. 91/1992, il cittadino italiano può avere più di una cittadinanza e può rinunciare a quella italiana qualora risieda o stabilisca la sua residenza all’estero.

Perde la cittadinanza italiana:

  • colui che, avendo accettato varie tipologie di cariche pubbliche da Stati esteri, oppure prestando servizio militare per uno Stato estero, non ottemperi all’intimazione (discrezionale) che il Governo può rivolgergli di abbandonare l’impiego, la carica o il servizio militare;
  • colui che, durante lo stato di guerra, abbia accettato o non abbia abbandonato un impiego pubblico o una carica pubblica, o abbia prestato servizio militare per tale Stato, senza esservi obbligato, o ne abbia acquistato volontariamente la cittadinanza.

Ai sensi dell’art. 14 l. n. 91/1992, infine, i figli minori di chi acquista o riacquista la cittadinanza italiana, ma a condizione che convivano con quest’ultimo, acquistano la cittadinanza italiana a loro volta. Qualora siano in possesso di altra cittadinanza, una volta divenuti maggiorenni possono rinunciare a quella italiana ottenuta per communicatio iuris.

Nuovi casi di perdita della cittadinanza

Infine, il d.l. n. 113/2018, introducendo il nuovo art. 10-bis, ha previsto che la cittadinanza italiana acquisita ai sensi degli artt. 4, comma 2, 5 e 9 è revocata in caso di condanna per una serie di reati (identificati mediante il rinvio all’art. 407, comma 2, lett. a) n. 4 c.p.p., e agli artt. 270 ter e 270 quinquies.2 c.p.); in questi casi la revoca della cittadinanza (da adottarsi con d.P.R. su proposta del Ministro dell’interno) è disposta entro tre anni dal passaggio in giudicato dalla sentenza penale di condanna. 
 
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